Ministerie trok aan noodrem voor stof die al veertig jaar in het milieu zit
Houdgreep van PFAS gaat nog even duren
| maandag 16 maart 2020
Baggeren
Baggerbedrijven hadden tot een jaar geleden geen idee wat PFAS was. Inmiddels ondervindt vrijwel iedereen de gevolgen van deze hardnekkige chemicaliën. En ook al zijn de normen recent versoepeld, er wordt nog steeds weinig werk aanbesteed. “Er is opeens aan de noodrem getrokken voor een stof die al veertig jaar in het milieu zit.”
PFAS is overal. Waar je ook meet: in huisstof, ons bloed, tuingrond of oppervlaktewater, overal zijn wel sporen van deze fluorhoudende chemicaliën te vinden. Ze zijn immers al een halve eeuw in gebruik bij de productie van antiaanbakpannen, blusschuim, smeermiddelen, waterafstotend textiel en verpakkingspapier. Grootste probleem van PFAS is dat ze niet afbreken en behoorlijk schadelijk kunnen zijn. PFAS blijft eindeloos circuleren in het milieu omdat rioolwaterzuivering en drinkwaterbedrijven het niet goed kan wegfilteren. En dus zit het ook in grond en bagger. Je vindt daar vooral het tot voor kort massaal gebruikte perfluoroctaansulfonaat (PFOS), perfluoroctaanzuur (PFOA) en GenX, maar er circuleren nog zo’n 4.000 à 5.000 andere PFAS-soorten.
Dat PFAS logischerwijs al decennia in grond en waterbodems zitten, was vooral bekend in kringen van toxicologen, milieuorganisaties en Haagse ambtenaren. In Brussel werd bijvoorbeeld recent de Europese norm voor blootstelling aan PFOA met een factor tien aangescherpt, en dat heeft ook gevolgen voor hoe we hier omgaan met milieuvervuiling. Baggersector en gemeenten werden echter compleet verrast met een complex dossier, toen in de zomer van 2019 de normen werden afgekondigd voor hergebruik van grond en bagger. Wie de inhoud van dit zogenoemd tijdelijk handelingskader wil doorgronden, moet thuis zijn in bodemfunctieklassen, toepassingswaarden, bepalingsgrenzen en gebiedsspecifiek beleid.
Out of the blue
“Het kwam voor mij volstrekt out-of-the-blue”, zegt Ewald Scholten, directeur van Beens Dredging uit Schagen. “Het zorgde ervoor dat de baggermarkt in een paar weken vastliep; de aanbestedingen van provincies, gemeenten en waterschappen vielen stil. Die partijen vroegen zich allemaal af wat de nieuwe regels voor gevolgen zouden hebben. Waar konden ze nog met bagger van onderhoudswerk in hun wateren naartoe? Dat was onduidelijk, dus stopten partijen met aanbesteden. We zagen onze werkvoorraad direct slinken, en dat is ook wat ik van collega’s hoorde.”
Er kwam niet één norm, maar meerdere, afhankelijk van de soort PFAS en het type hergebruik. Zo is er de 3,7,3,3-norm. Grond en bagger die hergebruikt wordt bij wonen en industrie mag per kilogram maximaal 3 microgram PFOS, 7 microgram PFOA, 3 microgram GenX en 3 microgram overige PFAS bevatten. Voor hergebruik in landbouw en natuur of contact met grondwater lag de grens over de hele linie stukken lager: 0,1 microgram per kilo. Vooral die lage norm raakte de bouw- en baggerwereld hard. Het verwerken van grond en bagger in diepe zandwinplassen stokte, omdat Hollandse bagger eigenlijk altijd meer PFAS bevat dan 0,1 microgram.
Meteen op slot
“Halverwege de zomer vorig jaar zijn er veel zaken fout gelopen, die niet fout hadden hoeven gaan. Milieuminister Stientje van Veldhoven heeft daarvoor ook excuses voor aangeboden”, zegt Martijn van Houten van het Expertisecentrum PFAS, een initiatief van de ingenieursbureaus Arcadis, TTE en Witteveen+Bos, dat kennis samenbrengt en adviseert. “Er was gewoon onvoldoende nagedacht over de communicatie en de vraag of het werkveld er klaar voor was. Er was geen kennis bij bedrijven, er waren te weinig laboratoria die nauwkeurig konden meten, en gemeenten en waterschappen hadden nog geen beleid. Bovendien werd de norm gelijkgesteld aan de bepalingsgrens van 0,1 microgram per kilo. Daarmee zat alles meteen op slot. Stel dat de norm 0,5 of 0,8 microgram was geweest, dan kon iedereen veel vrijer blijven handelen.”
Nederland heeft goed beleid voor hergebruik van grond en baggerspecie, zegt Van Houten, maar alle verantwoordelijkheid ligt bij lokale overheden. “Als er iets verandert in de landelijke regels moeten er ongeveer vierhonderd organisaties in beweging komen: gemeenten, waterschappen en regionale omgevingsdiensten. Dat is ingewikkeld, en duurt lang. Het draait vaak om financiën. Regionale omgevingsdiensten stellen bijvoorbeeld voor meerdere gemeenten PFAS-beleid op, en ze doen dat veelal op contractbasis. Daar moeten ze dus uren en budget voor krijgen. Als enkele gemeenten zeggen: sorry, ik heb nu geen geld, dan vertraagt dat enorm. We hebben gezien wat dat doet in de markt. Dan zie je bouw- en baggerbedrijven bijna omvallen.”
‘De putten waar regionale baggerprojecten vaak gebruik van maakten, zitten nog steeds op slot’
November vorig jaar is de laagste PFAS-norm tussentijds verhoogd van 0,1 naar 0,8 microgram per kilo. Bovendien zijn de drie Rijksbaggerdepots opengesteld voor met PFAS vervuild baggerslib, en er zijn zestien diepe putten aangewezen, die aan open water liggen. Daar kan baggerslib worden afgezet met minder dan 0,8 microgram PFAS. Voor het storten van baggerslib uit bijvoorbeeld de Rotterdamse haven in loswallen op zee was al geen belemmering, omdat PFAS-vervuild zand en slib met rivierstroming van nature ook die route kiest.
Weinig soelaas
Toch bieden alle tussentijdse oplossingen in de praktijk weinig soelaas, zegt Klaas Kiewiet van Baggerbedrijf West Friesland. “Het is vooral leuk voor baggerprojecten in de Rijkswateren, want die putten en depots zijn met groot materieel goed te bereiken. Voor het regionale baggerwerk zijn ze onpraktisch. Je moet dan rijden en varen, en overslaan in een grote beunbak. Dat werkt allemaal kostenverhogend. De putten waar regionale baggerprojecten vaak gebruik van maakten, zitten nog steeds op slot door de strenge normen.”
Er loopt op dit moment wetenschappelijk onderzoek naar wat er gebeurt met PFAS in grond en baggerslib na storten in diepe plassen. Daarbij wordt gekeken naar eventuele verspreiding van PFAS in het grondwater. De resultaten van dat onderzoek worden in de loop van dit jaar verwacht, en zullen het toekomstig beleid mede bepalen.
‘Voor storten onder water waren we 8 à 10 euro per kuub kwijt, bij landdepots zit je zo op het dubbele’, zegt Klaas Kiewiet (Foto: Baggerbedrijf West-Friesland).Tekst gaat verder onder de foto.
In de tussentijd kan bagger kan ook naar landdepots worden gebracht, zegt Kiewiet, alleen is dat een kostbare route. “Op land mag je met de nieuwe normen meer dan voorheen, maar bagger wordt na droging uiteindelijk toch gebruikt om plassen te ‘verondiepen’. En gedroogde bagger kan daar op dit moment ook niet naartoe. Gevolg is dat de landdepots vol beginnen te raken, en de storttarieven gaan daardoor omhoog. Die keten begint dus vast te lopen. Voor storten onder water ben je normaal gesproken 8 à 10 euro per kuub kwijt, breng je het naar een landdepot dat zit je al snel op 15 à 20 euro per kuub. In de begintijd van de nieuwe PFAS-regels heb ik prijzen gehoord van 50 euro per kuub. Dan snap je ook dat gemeentes zeggen: we wachten wel even tot de prijzen weer gaan dalen.”
Makkelijk uitstellen
Dat is volgens Scholten van Beens Dredging de belangrijkste verklaring waarom waterschappen en gemeenten minder werk aanbesteden. “Meer dan de helft van de kostprijs van een project zit in het storten. Wat is dan makkelijker dan uitstellen? Een kanaal, vaart of haven wordt eens in de twintig jaar uitgebaggerd. Een jaartje langer wachten maakt niet uit. Uitstel is voor opdrachtgevers geen enkel probleem, terwijl baggeraars erop zijn ingesteld dat er elk jaar een hoeveelheid werk op de markt komt. Daarvan ondervindt de hele sector enorm veel ellende.”
‘Meer dan de helft van de projectkosten zit in het storten. Wat is dan makkelijker dan uitstellen?’
“Laten we nu eerst eens gaan meten wat de achtergrondwaarde van PFAS is in diepe plassen waar in het verleden al bagger is gestort”, zegt Kiewiet. “Als je meet dat daar 0,5 microgram PFAS zit, accepteer dan bagger met dezelfde waarde of lager. Dan ben je de situatie niet aan het verslechteren. Er is compleet aan de noodrem getrokken voor een stof die al veertig jaar in het milieu zit. Dat er misschien iets moet gebeuren: prima, maar ontwikkel dan goed beleid met een acceptabele overgangstermijn.”
Op de site van het Expertisecentrum staat een PFAS-beleidskaart die aangeeft waar al beleid is ontwikkeld en wat de PFAS-achtergrondwaarden zijn in verschillende regio’s. Noord-Holland komt bijvoorbeeld uit op 1,5 microgram per kilo. Veel waterschappen en gemeenten hebben flinke vorderingen gemaakt met onderzoek en beleid, zegt Van Houten. “Dat is vooral op gang gekomen vanaf het najaar, nadat protesten duidelijk maakten dat de sector hard werd geraakt.”
Van Houten verwacht dat de achtergrondwaarden voor PFAS in het landelijk gebied uitkomen tussen 0,5 en 1,0 microgram per kilo, in het stedelijk gebied in het westen iets hoger: tussen 1 en 3 microgram. “Men is dus met die 0,8 microgram in het tijdelijk handelingskader aan de voorzichtige kant, en ik vermoed dat het definitieve beleid waarschijnlijk wel hoger gaat uitkomen.”
Wachten op nieuw beleid
Ewald Scholten maakt zich vooral zorgen over hoe lang nieuw beleid op zich laat wachten. Alleen een snelle invoering voor de zomer van 2020 kan volgens hem de sector uit de brand helpen. “Ik vrees dat het ministerie tot begin 2021 nodig heeft om een definitief handelingskader voor PFAS op te stellen. En maart volgend jaar is het verkiezingstijd. Met zo’n beladen dossier zie ik het ervan komen dat de beslissing daarna pas wordt genomen, in het najaar van 2021.”
